Взгляд ЕАБР на перспективы ГЧП в странах ЕАЭС

12 февраля 2016 Курсив (газета, РК)

Государственно-частное партнерство (ГЧП) — распространенная международная практика 

В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах, здравоохранении, образовании и даже в сфере обороны и исправительной системе. Правительства многих стран, в первую очередь развитых, передают во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля их деятельности. Причина появления ГЧП в этих отраслях заключается в следующем. С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости этих объектов. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство.

Зачастую страны с растущим внутренним и внешним долгом, регулярно испытывающие дефицит бюджета, склонны пожертвовать капитальными инвестициями в пользу текущих расходов. В действительности сокращение капитальных расходов является менее заметным с социальной и политической точек зрения, чем сокращение текущих расходов, нередко имеющее критическое социальное значение. Эффект сокращения капитальных расходов государства проявляется в долгосрочной перспективе. Более того, когда принимается решение о сокращении капитальных инвестиций, прежде всего происходит сокращение расходов на обслуживание существующей инфраструктуры, чем на новое строительство, что приводит к постепенной ее деградации. Использование ГЧП является, соответственно, решением не только для реализации новых инфраструктурных работ, но и для срочного восстановления существующей инфраструктуры.

Страны ЕАЭС (это всегда страны — участницы ЕАБР) не являются исключением — ГЧП стало динамично развиваться в России и Казахстане

Страны ЕАЭС можно отнести к быстро развивающимся странам, перед которыми стоит острая проблема высокого общественного спроса на инфраструктурное строительство и государственные услуги, при этом для большинства из них бюджетные средства остаются ограниченными. Высокая актуальность данной проблемы связана с тем, что по определению развивающиеся страны испытывают более острую потребность во всех видах инфраструктуры, но, как правило, доступ к долгосрочному финансированию на международных рынках капитала для этих стран крайне ограничен по сравнению с развитыми странами. К примеру, ежегодные потребности в инфраструктурных инвестициях в развитых странах оцениваются, согласно различным исследованиям, от 1 до 2 % ВВП (3 %, если учитывать ремонт и обслуживание). Для развивающихся стран ежегодные потребности в инфраструктурных инвестициях оцениваются в 4,5 % ВВП (и до 10 % с учетом ремонта и обслуживания).

Так, в России принят федеральный закон о концессии. В высокой степени готовности находится федеральный закон о ГЧП. В 68 регионах принят закон об участии субъекта РФ в ГЧП. В 40 регионах действуют нормативные акты, устанавливающие порядок работы с проектами ГЧП. В 76 регионах определены или созданы органы власти субъекта РФ, функциональные подразделения и/или коллегиальные органы, ответственные за развитие ГЧП. В 46 регионах два и более должностных лица имеют специальную квалификацию в сфере управления проектами ГЧП. Рынок проектов ГЧП в России стал профессиональным по сравнению, например, с 2008 годом. Появились команды специалистов, способных оказывать юридическое сопровождение, структурирование сделок, оценку специфических рисков по проектам ГЧП, число которых растет. В ВЭБе, Газпромбанке, Сбербанке и ВТБ — известных лидерах по работе с проектами ГЧП — функционируют специализированные подразделения по работе с государственными и муниципальными проектами и программами финансирования инфраструктуры, проектного и структурного финансирования и т. п.

Рынок ГЧП сегодня оценивается в 1,5 трлн руб. («Центр развития ГЧП»). Это уже инвестированные средства. Доля государственного финансирования в проекты ГЧП в целом по РФ превышает 50 % и составляет 800 млрд. руб. В этом состоит отличие российского рынка ГЧП от Европы и Америки, где большая часть — частные инвестиции. В настоящее время в России реализуется 595 проектов ГЧП: 586 — региональных, 8 — федеральных и 1 — в области здравоохранения. Из них 103 проекта находятся в стадии подготовки, и велика вероятность того, что они не будут доведены до проведения конкурса.

Запустить концессионные механизмы в Казахстане пытались еще в 1995 году, когда на местный рынок пришла крупная бельгийская компания Tractebel. Поначалу компания занималась бизнесом в сфере электроэнергетики, управляя энергосетями Алматы. По мере социально-экономического развития страны в целом и законодательной базы в частности в 2005 году была начата реализация первого инфраструктурного проекта Казахстана — железнодорожная ветка Шар — Усть-Каменогорск. Еще один инфраструктурный проект, осуществляемый в Казахстане с использованием механизма ГЧП, — это строительство межрегиональной высоковольтной линии (ВЛ) 500 кВ «Северный Казахстан — Актюбинская область». Строительство начато в августе 2006 года. Период реализации концессионного соглашения — с 28 декабря 2005 года по 31 декабря 2022 года. После завершения периода эксплуатации линии электропередачи «Северный Казахстан — Актюбинская область» данный объект передается в собственность государства. На сегодняшний день приоритетными для Казахстана можно считать 19 проектов.

Что касается законодательной деятельности, то в Казахстане в 2011–2014 годах разработаны и приняты поправки в Федеральный закон Республики Казахстан «О концессиях», предусматривающий ряд новых финансовых и юридических механизмов. Одновременно с поправками в базовый закон о концессиях были внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы, законодательство в сфере естественных монополий, разработан пакет подзаконных актов. В 2015 году принят новый закон о государственно-частном партнерстве. Он предусматривает снятие ограничений по сферам применения ГЧП, расширяет субъектный состав участников ГЧП, повышает роль частного сектора в инициировании и подготовке проектов ГЧП. Одновременно разрабатывается пакет подзаконных актов, определяющих порядок планирования и реализации проектов ГЧП с применением конкурентного диалога, частной финансовой инициативы усовершенствованных конкурсных процедур. Активное использование ГЧП предусматривается антикризисным планом действий правительства Республики Казахстан на период 2016–2018 годы. Среди практических мер следует выделить разработку Дорожной карты по реализации проектов ГЧП и включение целевого индикатора по реализации проектов через механизмы ГЧП в программы развития территории.

ГЧП в странах ЕАЭС является для ЕАБР важным стратегическим направлением деятельности, несмотря на существующие проблемы реализации и несовершенство законодательства

Спрос на долгосрочные капиталоемкие проекты территориального или промышленного развития, которые должен финансировать ЕАБР с учетом поставленных стратегических целей в реализации инфраструктурных проектов, формируется органами государственного управления. А ГЧП, позволяющее выводить финансирование инфраструктуры за баланс и ограничивать участие органов государственного и местного управления в финансировании и проектных рисках, является для государства привлекательным инструментом. Таким образом, число инфраструктурных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП в государствах — членах Банка, будет расти.

Обратной стороной решения существующих несовершенств и неэффективности ГЧП (с учетом международного опыта) являются потенциальные большие выигрыши для государства и общества. Более того, в силу несовершенства законодательства расширение рынка ГЧП в странах ЕАЭС на данный момент сдерживается, и он может рассматриваться как незрелый рынок. Это свидетельствует о том, что многие потенциально высокорентабельные проекты еще не реализованы.

ЕАБР в этих условиях необходимо развивать свои возможности по работе с проектами ГЧП с учетом местной специфики и накопленного опыта. Четкое понимание сути и специфики проектов ГЧП будет способствовать оценке выполнения Банком своей стратегической задачи по финансированию инфраструктурных проектов ГЧП. Банк может быть источником «длинных денег»; лидером консорциума, объединяющего различных игроков частного и государственного сектора; или источником технической экспертизы, обеспечивающей высокое качество подготовки и реализации проекта.

Доля проектов в энергетике (24,7 %), в транспорте (17,9%) и иной инфраструктуре (4,3%) составляет в общей сложности 47 % в портфеле ЕАБР. Банк уже работает по некоторым проектам в России и Казахстане, которые можно с уверенностью отнести в категорию проектов ГЧП. Это реконструкция аэропорта Пулково — 90 млн долл., строительство автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» — 294 млн долл.

КурсивЪ (Казахстан)

Вернуться к списку