Государственно-частное партнёрство

Государственно-частное партнерство как основанное на объединении ресурсов и разделении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в сфере развития публичной инфраструктуры, применяется во всех странах евразийского пространства. И заинтересованность в развитии ГЧП только возрастает. Наличие инфраструктуры, ее доступность и взаимосвязанность, непосредственно влияют на социально-экономическое развитие всех государств ЕАЭС+. В текущих условиях из-за необходимости выстраивания новых логистических цепочек потребности в наращивании инфраструктуры стали несопоставимо выше. Но большинству государств просто не по силам покрыть инфраструктурные разрывы только средствами госбюджета.

ГЧП позволяет государствам:

• Ускорить запуск инфраструктурных объектов, с одной стороны, а с другой – отложить на более поздний срок бюджетные расходы на них, то есть, сдвинуть сроки начала строительства влево, а траты бюджета – вправо;
• Обеспечить предоставление бóльшего объема качественных публичных услуг бóльшему количеству потребителей;
• Передать частному партнеру часть строительных, коммерческих, финансовых рисков и функции по предоставлению услуг населению, которые он выполняет зачастую гораздо эффективнее самого государства и др.

Количество проектов ГЧП напрямую зависит от качества их предпроектной подготовки, их привлекательности для частных инвесторов и финансирующих организаций. Необходимыми минимальными условиями формирования устойчивого пайплана проектов ГЧП являются благоприятная правая база ГЧП, хорошо функционирующие институты поддержки ГЧП, наличие проектных команд, имеющих практические навыки подготовки и сопровождения реализации проектов ГЧП и др.

Такие условия для развития ГЧП в евразийском пространстве могут быть обеспечены более эффективно с учетом преимуществ, которые дает государствам членство в Евразийском экономическом союзе и Евразийском банке развития.

Евразийский экономический союз, будучи международной организацией региональной экономической интеграции, обладает потенциалом через свои органы (Высший совет, Межправительственный совет, Евразийскую комиссию) выступать:

• Платформой осуществления сотрудничества государств-членов по развитию ГЧП в русле современных трендов и в ответ на общие вызовы;
• Центром принятия согласованных мер по обеспечению общих преимуществ в сфере ГЧП и реализации лучших практик ГЧП;
• Сближения законодательства о ГЧП на евразийском пространстве и др.

Евразийский банк развития как международная финансовая организация и как институт развития:

• Имеет широкую линейку кредитных и не кредитных продуктов для проектов ГЧП;
• Обладает потенциалом обеспечить доступность финансовых ресурсов для проектов ГЧП;
• Предоставляет государствам техническое содействие в проведении законодательных реформ ГЧП, укреплении институциональных механизмов, наращивании практических компетенций структурирования bankable‑проектов ГЧП, формировании полного пакета документации для значимых с точки интеграции и устойчивого развития стран ЕАЭС+ проектов ГЧП, готовых к запуску и финансированию.

Уровень развития ГЧП в значительной степени зависит от эффективности системы государственного управления в сфере ГЧП и институциональной среды ГЧП. Во всех государствах евразийского пространства созданы структуры управления в сфере ГЧП (PPP Units): в качестве уполномоченных органов в рамках министерств экономики, департаментов, агентств и (или) специализированных центров ГЧП.

Однако наличие структуры управления ГЧП само по себе не является фактором успеха. Только правильно определенная, исходя из задач по развитию и инфраструктурных страновых потребностей, ее организационно-правовая форма, объем функций и полномочий, кадровое и финансовое обеспечение, а также налаженное взаимодействие со всеми вовлеченными в процесс развития ГЧП лицами и участниками рынка ГЧП, могут обеспечить наращивание потенциала ГЧП на страновом уровне.

Центры ГЧП в странах ЕАЭС+ отличаются по организационно-правовой форме: акционерное общество – в Казахстане, автономная некоммерческая организация – в России, государственные учреждения – в Кыргызстане и Таджикистане, подразделение агентства – в Беларуси. Они выполняют разный диапазон функций и полномочий: некоторые из них наиболее широкий – по разработке и проведению единой политики ГЧП, совершенствованию законодательства о ГЧП, разработке проектных документов и их экспертизе, отбору проектов ГЧП и частных партнеров, распространению знаний и опыта ГЧП, наращиванию компетенций в сфере ГЧП, обеспечению межведомственной координации, коммуникации с инвесторами и кредиторами, ведению реестра проектов ГЧП и осуществлению их мониторинга (так называемые в международной практике “Full Service РРР Agency”), другие – комбинацию функций и полномочий, связанных в основном с экспертизой документации по проектам ГЧП, консультированием органов, принимающих управленческие решения в отношении проектов ГЧП (“Review РРР Agency”), либо узкий спектр функций по проведению исследований, распространению знаний и наращиванию компетенций в сфере ГЧП (“РРР Center of Excellence”). Роль и статус центров ГЧП не статичны, они могут изменяться по мере перехода с одного уровня развития ГЧП на другой, реализации национальной программы ГЧП и удовлетворения инфраструктурных потребностей в государстве.

Структуры управления в сфере ГЧП:

ЕАБР содействует развитию институциональной среды ГЧП:

Правовое регулирование ГЧП во всех странах ЕАЭС+ осуществляется в специальных законах о ГЧП, которые имеют не рамочный характер, а довольно детально регламентируют широкий круг отношений в сфере ГЧП.

Государства ЕАЭС+ придерживаются схожих законодательных подходов при определении ГЧП, принципов регулирования ГЧП, правового положения публичного и частного партнеров, а также кредиторов, разграничения полномочий между уполномоченными в сфере ГЧП органами, перечня условий соглашений о ГЧП и др. В тоже время по-разному регулируются формы ГЧП, процедуры отбора проектов ГЧП и определения частных партнеров, меры государственной поддержки, механизмы урегулирования споров и др. Во многом эти различия обусловлены разным уровнем экономического развития государств, зрелости рынка ГЧП и привлекательности для частных инвесторов их участия в развитии публичной инфраструктуры, разным видением публичных партнеров своей роли в проектах ГЧП и бюджетными возможностями. Однако различия между законами о ГЧП не являются непреодолимыми. Законы о ГЧП могут быть гармонизированы по многим правоположениям, о чем свидетельствует единообразие принципов, на основе которых государствами осуществляется регулирование возникающих по поводу ГЧП отношений.

Законы о ГЧП стран ЕАЭС+ по-разному оцениваются с точки зрения их согласованности с международными стандартами регулирования ГЧП (по оценкам Всемирного банка и ЕБРР, большей степенью согласованности обладают законы о ГЧП России и Казахстана). По оценке ЕАБР, в законах о ГЧП каждого из государств ЕАЭС+ есть целый ряд эффективных правовых норм, которые могут служить ориентиром для других государств евразийского пространства при совершенствовании их законодательства о ГЧП на страновом уровне: в законе Армении о ГЧП – это нормы об установлении лимита условных обязательств по ГЧП, видах государственного содействия в проектах ГЧП (гранты, субсидии, выделение активов, гарантии минимального дохода и/или потребления, гарантии спроса, бюджетные гарантии, кредиты, возмещение затрат и рисков по проекту ГЧП), возможность разрешения споров посредством альтернативных способов, а также в международном торговом или инвестиционном арбитраже, нормы об иммунитете; в законе Беларуси о ГЧП – гарантии прав государственного, частного партнеров и кредиторов; в законе Казахстана о ГЧП – принцип ГЧП «ценности для населения», нормы о платежных механизмах, источниках финансирования и источниках получения доходов субъектами ГЧП; в законе Кыргызстана о ГЧП – подчинение проектов ГЧП межгосударственного характера регулированию международных договоров, специальный регуляторный режим «проектной песочницы» для реализации инновационных проектов ГЧП; в Российском законе о ГЧП – детальная проработка понятийного аппарата, «конструктор» элементов форм ГЧП, возможность участия в проекте ГЧП двух и более публичных партнеров; в законе Таджикистана о ГЧП – детальная регламентация подачи и оценки незапрашиваемых предложений, создания и участия в консорциумах, а также нормы возможности применения иностранного права к соглашению о ГЧП.

ЕАБР содействует развитию благоприятной правовой среды ГЧП:

Рынки ГЧП в странах ЕАЭС+ различаются по количественным показателям, но во многом схожи по отраслевой специфике и тенденциям развития.

РЫНКИ ГЧП В ЦИФРАХ

На текущем этапе в тройку лидеров по количеству проектов ГЧП и объему инвестиций входят ГЧП-рынки России, Казахстана и Кыргызстана. Наиболее зрелые показатели у российского рынка ГЧП: на 01.09.2022, это 3724 инфраструктурных ГЧП-проектов (включая формы квази-ГЧП), общим объемом инвестиций 5,4 трлн рублей, из которых на частные инвестиции приходится 3,9 трлн (72%). Динамичный рост показывает рынок ГЧП в Казахстане: на 01.11.2022, на разных стадиях подготовки и реализации находится 1350 проектов ГЧП, общим объемом привлеченных и планируемых инвестиций 1 335,9 млрд тенге. Перспективным является рынок проектов ГЧП в Кыргызстане: на 01.11.2022, в пайплайне ГЧП Кыргызской Республики – порядка 55 проектов ГЧП, суммарной стоимостью около 100 млрд сомов.

Отраслевая структура рынков ГЧП

Традиционно на всех рынках ГЧП наиболее значимыми и капиталоемкими являются транспортные ГЧП-проекты. В то же время становиться тенденцией увеличение доли проектов ГЧП в коммунальной, медицинской и образовательной сферах, которые по масштабу и стоимости приближаются к транспортным проектам ГЧП. В России на социальную сферу в 2022 году пришлось 39 новых проектов ГЧП по сравнению с 13 проектами в коммунально-энергетической и 6 проектами в транспортной сферах. Другой тенденцией является развитие ГЧП в отраслях, значимых для развития евразийской интеграции. В Казахстане – это проекты ГЧП в отношении интегрированной сети оптово-распределительных центров, а также проекты ГЧП в отношение сервисно-заготовительных центров, которые важны для создания евразийской товаропроводящей сети. В Кыргызстане – это проекты ГЧП в отношении таможенно-логистических комплексов для развития международных транспортных коридоров.